Портал по тригенерации, когенерации и мини-ТЭЦ

Концепция законопроекта «О малой и нетрадиционной энергетике. Проблемный аспект»

 

Международная научно- практическая конференция « Малая энергетика-2005»

 

Иванов В.Б., Государственная Дума Федерального собрания Российской Федерации, Комитет по энергетике, транспорту и связи, Москва, Россия

 

Рабочая группа по разработке концепции законопроекта с исходным названием «О малой энергетике» образована решением Комитета по энергетике, транспорту и связи Государственной Думы. В состав группы вошли ведущие специалисты организаций и предприятий. Руководителем рабочей группы является Председатель Комитета В.А.Язев. Первым заместителем председателя - депутат Государственной Думы заслуженный деятель науки РФ В.Б.Иванов. Работа над концепцией законопроекта одобрена ведущими министерствами, Советом Федерации. К настоящему времени макет концепции, составленный из предложений многочисленных участников, готов и выложен на сайте ОАО «Малая энергетика».

Идей и предложений в этой области энергетики так много, что они требуют отдельного обобщения и оценки с позиций современной государственной политики, муниципальной реформы и тенденций глобализации мировой энергетики. В настоящее время творческий коллектив под руководством В.Б.Иванова готовит брошюру, которая адресуется представителям органов местного самоуправления и законодательной власти субъектов федерации для разработки и осуществления региональных и местных энергетических программ.

Малая энергетика (в тексте концепции предпочтение отдается термину «автономная») по мнению авторов концепции наиболее эффективна, как с экономической, так и с экологической точек зрения, позволяет целенаправленно удовлетворить потребности общества качественной энергией с учетом конкретных региональных и индивидуальных требований. Комплексность задачи, с одной стороны, и разграничение полномочий (административных и бюджетных) с другой, требуют законодательного закрепления системы организационно-правовых и финансово-экономических мер, направленных на государственную поддержку и стимулирование использования автономной энергетики в целях долговременного энергетического обеспечения.

Законопроект, по мнению участников рабочей группы, должен включать:

  1. определение среднесрочной и долгосрочной государственной стратегии в отношении автономной энергетики;
  2. обоснование необходимости отнесения этой отрасли к перечню приоритетных для социально-экономического развития страны;
  3. закрепление необходимости разработки и реализации федеральной целевой программы «Развитие автономной энергетики»;
  4. определение источников финансирования инновационного развития автономной энергетики и формы этого финансирования, включая как чисто государственное бюджетное (федеральное и рекомендации субъектам федерации, а также органам местного самоуправления), так и частно-государственное;
  5. установление льгот и гарантий для инвестиций в инновационное развитие автономной энергетики, уточнение в ее интересах налоговой (налоговые кредиты, переход к общему порядку принятия к вычетам НДС при осуществлении капитального строительства) и таможенной политики (освобождение от ввозных таможенных пошлин, не имеющих отечественных аналогов импортного оборудования, сырья, материалов, лицензий, ноу-хау).

Существенную поддержку в рабочей группе получили следующие положения:

  1. обеспечить недискриминационный доступ производителей тепла и электроэнергии малой энергетики к лимитам на энергоресурсы и к распределительным сетям;
  2. обязательность закупок оптовым рынком по утвержденным тарифам в определенных объемах тепла и электроэнергии, выработанных на автономных источниках;
  3. включать в стоимость энергии инвестиционную составляющую, с целью ускоренной окупаемости объектов малой энергетики;
  4. предоставлять потребительские кредиты на приобретение электроустановок малой мощности;
  5. утвердить нормы ускоренной амортизации оборудования объектов малой энергетики, особенно для атомных установок;
  6. отрегулировать на правовом уровне привлечение частных инвестиций в создание атомных установок малой мощности.

Несмотря на противоречивость некоторых из приведенных мер, на этом этапе разработки концепции законопроекта все они имеют право на существование.

Законодатель имеет не очень удачный опыт законотворчества в области малой энергетики, хотя полезные наработки имеются в части региональных законов и программ о развитии малой и возобновляемой энергетике.

Для осознания реальных перспектив концепции данного законопроекта и определения пути дальнейшей работы над ним, необходимо рассмотреть современное состояние и тенденции в топливно-энергетическом комплексе в целом. В первую очередь, его глобализацию.

Принципы, которые положены в основу энергетической политики ведущих энергопотребителей - США и ЕС, обязательно распространятся на Россию и заставят государство, сосредоточиться на крупной энергетике и на допустимых для национального суверенитета формах открытого международного сотрудничества в области добычи, транспортировки и использования невозобновляемых энергоресурсов. Принципы энергетической политики США, принятые летом этого года, направлены на достижение безусловного и справедливого (с точки зрения США) доступа к мировым топливно-энергетическим ресурсам. При этом максимально ослабляются ограничения на добычу собственных энергоресурсов и ограничения для энергопроизводителей по экологическим параметрам. Для ЕС приоритетными остаются: стабильность и диверсификация поставок энергоресурсов, главным образом природного газа, а также энергоэффективность использования возобновляемых источников энергии. Практически общепринята и позиция о возобновлении строительства атомных электростанций. Также можно ожидать активизации глобалистских тенденций и наступления на переговорные позиции России в связи с приближением 15-летия Европейской Энергетической Хартии (Гаага 16-17 декабря 1991 года). Договор к Энергетической Хартии (Лиссабон, 17 декабря 1994 года) Российской Федерацией по ряду принципиальных расхождений не ратифицирован.

Видно по всему, что государству в ближайшем будущем будет не до малой энергетики. Цены на топливо будут неизбежно и быстро стремиться к мировым, которые также будут расти. Цена на природный газ для жилищно-коммунальных хозяйств и населения будет становиться рыночной, а вопрос получение лимитов потребления природного газа будет заменяться свободным его приобретением на рынке. Малой энергетике придется вписываться в рыночные механизмы. Но здесь у нее много преимуществ, которых большая энергетика не имеет. Поэтому малой энергетике

любыми путями необходимо быстро заполнить розничный товарный рынок соответствующим оборудованием для индивидуальной и коллективной выработки электричества и тепла, а также топливом для него. Примерно так, как сейчас он заполнен бытовой техникой. В мире отчетливо проявляется тенденция к использованию альтернативного моторного топлива. Традиционное жидкое моторное топливо дорожает и резервируется, поскольку является основой боеспособности современных армий. Комитет по энергетике, транспорту и связи Государственной Думы настойчиво продвигает законопроект об альтернативном моторном топливе. Этот закон для малой энергетики имеет очень большое значение. Надеемся, он будет скоро принят. Малая энергетика - хороший бизнес для крупных оптовиков и для сельских потребителей. А их немало. В Ульяновской области (а подобных большинство), почти 30 процентов от общей численности населения проживает в селе. С учетом того, что структура энергопотребления части городского населения, по сути, является сельской, потенциальный рынок автономной и коллективной энергетики можно увеличить в полтора раза. Заметную роль в его освоении может сыграть сельская потребительская кооперация с ее разветвленной сетью заготовительных пунктов и магазинов. Есть возможность усиления позиций малой энергетики в федеральном законе «О сельскохозяйственной кооперации». В США, например, полная электрификация (а также телефонизация) села была осуществлена силами фермерских кооперативов за тридцать лет (включая и военные годы). У нас практически не рассматриваются варианты энергоснабжения на бесприбыльной основе, как в Дании, или варианты участия в качестве акционеров или вкладчиков потребителей энергии на уровне ее розничной продажи. Эти проверенные жизнью механизмы следует использовать отечественной малой энергетике. Реализация такого скромного сценария потребует модернизации Энергетической стратегии и внесения изменений во многие базовые законы - Таможенный, Налоговый, Бюджетный, а также, возможно, в Лесной и Водный кодексы, в закон от 19.06.1992 года № 3085-1 «О потребительской кооперации в Российской Федерации», а также соответствующие изменения в законодательство субъектов федерации и в другие нормативно-правовые акте. В основе должна находиться федеральная целевая программа, скоординированная с региональными и местными энергетическими программами. Она не должна ограничиваться селом. Ведь рекреационные зоны нужно освобождать от излишних сетей. В мировой экономике ландшафт стоит обедни. Предместья больших городов, быстро становятся новыми спальными районами. Темпы строительства здесь зданий можно увеличить, но ускорить строительство сетей гораздо сложнее. Малая несетевая коммунальная энергетика решает эту проблему без сетей, а тарификация энергоснабжения качественно изменяется. Цена на тепло и энергию свободна, тарифы не утверждаются, а управляются либо собственниками жилья, если им принадлежит энергетическая установка, либо двусторонним договором между собственником жилья и собственником энергетической установки. Структура цены прозрачна и обозреваема. Рыночные цены на жилье также станут отражать и качество его энергоснабжения.

Очевидно, быстрое развитие малой энергетики решает много проблем общегосударственного масштаба, но потребуется затронуть и много действующих нормативно-правовых актов, хотя изменения законов будут связаны в основном со снятием препятствий для малой (автономной, несетевой) энергетики. И, напротив, наши законодательные инициативы относительно мер прямой государственной поддержки несетевой энергетике в сегменте, традиционно принадлежащем энергетике большой, могут быть неуспешны. Исключение - малая энергетика резервных мощностей для использования в особый период.

Разработка законодательства о малой энергетике затронет Градостроительный Кодекс и связанные с ним нормативно-правовые документы - схемы территориального планирования и генеральные планы, порядок согласования проектов, правила землепользования и застройки, порядок архитектурно-строительного проектирования и государственной экспертизы проектов, порядок строительства и ввода в эксплуатацию объектов малой энергетики для разных территориальных зон городских и сельских поселений и т.д. Большинство таких документов разрабатывается и утверждается Правительством РФ, в целом относится к совместному ведению федерации и субъектов, а реализация их осуществляется с участием органов местного самоуправления поселений. Понятно, для ускорения работы не обойтись без создания в соответствии с Градостроительным Кодексом, совместных (федерально-регионально-местных) комиссий по территориальному планированию, работающих на постоянной основе. Порядок работы таких совместных комиссий должен устанавливаться Правительством РФ, но, хорошо бы, и на основе базового закона о малой энергетике. В ведение комиссий могла бы входить экспертиза инвестиционных проектов субъектов федерации по размещению объектов малой энергетики с упрощенным решением всех этих вопросов.

Для общего ускорения процесса необходимы связи с органами межмуниципального сотрудничества (создаваемыми в рамках федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Пожалуй, именно эти организации в законодательстве о малой энергетике будут объективно заинтересованы и могли бы выражать консолидированную точку зрения мест.

В соответствии с тем же законом (№131-ФЗ) к вопросам местного значения поселения относится организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом. Для этого в соответствии с «Европейской хартией о местном самоуправлении» (ETS #122 от 15.10.1985 г.), ратифицированной Россией 11.04.1998 года, «финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям». Но, как мы понимаем, соразмерность может быть определена лишь при наличии стандартов обеспеченности вышеперечисленными благами и нормативов финансирования на душу населения. Иначе соразмерной может быть признана и нулевая финансовая обеспеченность. Программно-целевой метод финансирования для данной ситуации не подходит, поскольку относится к области предпринимательской деятельности государства с целью сохранения или расширения налогооблагаемой базы. Нормативный подход позволил бы существенно решить проблему платежеспособности потребителей энергии, а также перейти к вопросу, а уместно ли вообще финансирование некоторых (если не многих) муниципальных образований? Откровенная постановка такого вопроса отнюдь не цинична в условиях относительного избытка неэффективно использующихся трудовых ресурсов во многих сельских районах на фоне общей отрицательной демографической динамики трудоспособного населения. Урбанизация -один из факторов смягчения демографического кризиса в России и повышения благосостояния населения. Стягивание населения от депрессивных поселений к городам и районным центрам, имеющим перспективу для инвестиций и создания более производительных рабочих мест в наших условиях - позитивная тенденция. Потенциально необходимое увеличение внутренней миграции для восполнения дефицита рабочей силы потребует и быстрого наращивания объектов энергетики в точках роста.

Вопрос о прямых инвестициях и освоении этих инвестиций назрел и перезрел. Инвестиционные программы наших монополистов ТЭК, построенные на инвестиционных надбавках к тарифам, всей погоды не сделают. К тому же сами инвестиционные надбавки, полученные от населения как прибыль монополиста без конкуренции, становятся налогом на потребление, а значит должны распределяться и использоваться через бюджетный механизм, но не присваиваться частным собственником. Схема приобретения региональных газораспределительных сетей нашим газовым монополистом путем лизинга также весьма экстравагантна, так как выкуп сетей осуществляется за средства, полученные от населения за газ, реализованный по тарифам, включающим соответствующую надбавку.

Использование для развития малой энергетики возможностей частно-государственного и частно-муниципального партнерства также сегодня не имеет под собой достаточного нормативно-правового фундамента. Более десяти лет шла работа над законом о концессионных соглашениях. В июле этого года он принят. Но последняя третья глава закона называется всего лишь «Порядок заключения концессионного соглашения». И это для соглашений, которые могут длиться десяток и более лет. В итоге пока законодательно так и неурегулированы многие вопросы концессии. По-прежнему остается неразработанной концессия как объект административного права, а также публичность в осуществлении концессионных соглашений на оказание услуг в жилищно-коммунальной сфере. А из-за этого в условиях разделения полномочий государственной власти и органов местного самоуправления отношения, имеющие характер федерально-муниципальной концессии, регулируются иначе.

По опыту нашей работы мы сталкивались с уникальными по своей воровской смелости проектами псевдо-частно-муниципального партнерства. Но и на сегодня законодательство не закрывает лазейки для таких проектов и для предприятий, которые не имеют ни надежных гарантий выполнения своих обязательств, ни соответствующей культуры корпоративного управления при оказании услуг публичного характера, имеющих жизненную важность для всего населения.

В законодательстве о малой энергетике должны найти достойное место принципы участия государственных и негосударственных организаций в венчурном бизнесе. Грамотное использование в этой сфере профицитных бюджетных средств будет содействовать эффективному перераспределению активов из сверхприбыльных отраслей в кризисную отрасль энергообеспечения населения. При отсутствии покупателя венчурного бизнеса успех может принести передача в доверительное управление предприятия, как производственного комплекса, продажа его в лизинг или реализация в отношении объекта малой энергетики концессионного государственно-муниципального соглашения, а также договоры перфоманс-контрактинга. В области планирования и прогнозирования социально-экономического развития особо рассмотреть обязательность перехода от индикативного прогнозирования к инновационному, что требует приоритета промышленной политики над социально-экономической.

Таким образом, для успешного нормативно-правового обеспечения развития малой энергетики следует уточнить концепцию базового закона, составить схему необходимых изменений связанных с ним действующего законодательства и нормативно-правовых актов исполнительной власти на федеральном уровне и, не дожидаясь завершения подготовки базового закона о малой энергетике, вносить законопроекты и предложения об изменении законов и нормативно-правовых актов (в том числе и региональных), препятствующих ее развитию. Также следует готовить рекомендации субъектам государственной власти на региональном уровне, органам

местного самоуправления с целью разъяснения законов, законопроектов и для распространения наилучшей практики.

Стоит обсудить создание рабочей организационной структуры при комитете Государственной Думы более адекватной современному состоянию проблемы.

В докладе не затронуты проблемы инновационного развития малой энергетики, законодательного решения проблемы строительства малых атомных станций энергоснабжения, но, судя по программе конференции, эти и другие важные вопросы будут хорошо освещены. В концепции закона они также не забыты. Более того, мы обострили вопрос, связанный с противоречием между Гражданским Кодексом и Законом «Об использовании атомной энергии» в отношении прав собственности и оборота ядерных материалов, без чего невозможно решить проблему привлечения частного инвестора в строительство малых атомных теплоэлектростанций.

Наилучшие пожелания организаторам и участникам этой конференции. По ее итогам проблемы малой энергетики для всех уровней и органов власти, уверен, малыми не покажутся, как не кажутся они малыми в тех уголках нашей большой страны, где малая энергетика является и единственной.